بلندی های بادگیر

باسمه تعالی 1) سابقه ماده 14 میثاق جامعه ملل "sdn " چنان پیش بینی میکرد که دیوان دایمی آتی در خصوص هرگونه " اختلاف" یا "موضوعی" که شورا و یا مجمع جامعه ملل بدان ارجاع مینمود ، تنها نظرات مشورتی ارائه نماید . ماده 14 مذکور چنین مقرر میداشت : " هیات اجرائیه مامور است لایحه تاسیس دیوان دائمی بین المللی را تهیه نموده و آنرا به اعضای جامعه عرضه دارد. این دیوان در کلیه اختلافات بین المللی که طرفین اختلاف به آن مراجعه نمایند ، صالح است .بعلاوه دیوان مزبور در هر اختلاف یا هر موضوعی که شورا یا مجمع به آن دیوان ارجاع نمایند اظهار عقیده خواهد کرد و نظر مزبور مشورتی بوده و قطعی نیست. " در همان گام نخست کمیته حقوقدانان مامور تنظیم طرح اولیه اساسنامه دیوان ، تصریح کرده بود که : این دیوان به قضاوت نمی پردازد و تنها نظرات مشورتی ارائه خواهد داد حتی اگر دیوان مذکور همان ارزش اخلاقی را دارا باشد که یک دیوان صالح به صدور حکم داراست. لیکن در نهایت هیچگونه مقرراتی در زمینه آرای مشورتی در اساسنامه اولیه دیوان دائمی دادگستری بین المللی درج نگردید . مجمع جامعه ملل بر این باور بود که تفکیک و تمایزی که در ماده 14 میثاق ، بین " اختلاف " و " موضوعات " بعمل آمده دارای صراحت کامل نبوده و تنها فرصتی در زمینه مشکلات عملی بدست میدهد. دیوان دائمی بعدها در خصوص آیین ویژه قابل اجرا در زمینه نظریه مشورتی برخی مقررات را در آیین نامه داخلی خود گنجانید . یاد آور میشود که امکان دستیابی (l acces ) به آیین مشورتی تنظیم شده بوسیله میثاق نسبتاً " محدود بوده ، زیرا تنها شورا و مجمع میتوانستند درخواست نظر مشورتی کنند . لیکن در مقابل آیین نامه داخلی بطور گسترده تر ، مشارکت در این آیین مشورتی را به معنای دقیق(stricto sensu )تسهیل نمود ، زیرا که دولتها ، اعضای جامعه ملل و سازمانهای بین المللی بر این اساس مجاز به تقدیم ملاحظات کتبی و شفاهی شان در خصوص مساله مطروحه بودند. بهنگام تجدید نظر در اساسنامه دیوان دائمی در سال 1929 که ( در سال 1936 لازم الاجرا شد ) مناسب دانستند که ترتیبات مقرر در مورد آئین مشورتی ، در اساسنامه درج گردد.در عمل دیوان دائمی جز در مورد درخواستهای شورا ، طرف ارجاع قرار نگرفت. شورا نیز غالباً به درخواست دولتهایی که بدلایل مختلف نمیخواستند وارد مرحله ترافعی شوند و از طرفی خواهان کسب نظریه دیوان بودند عمل نموده است. در مواردی که فقدان تصمیم اجباری برای دولتها ایجاد محذور مینمود گاهی پیش میامد که این دولتها از قبل یا در جریان مذاکرات شورا و یا بوسیله عهد نامه متعهد می شدند که نظر دیوان را بعنوان نظری اجباری میان خود ملحوظ نمایند. از طرفی دیوان دائمی با وساطت شورای جامعه ملل پذیرفته بود که در راستای وظایف سازمانهای دیگر نیز نظر مشورتی ارائه نماید : بدینسان دیوان 6 نظر مشورتی که مستقیماً مربوط به وظایف سازمان بین المللی کار بوده ارائه داده است. بر همین مبنا کمیسیون مختلط یونان – ترکیه جهت تبادل جمعیت یونانی و ترکی کمیسیون پناهندگی یونان – بلغارستان و کمیسیون اروپایی دانوب نیز از نظرات و آرای مشورتی دیوان مذکور بهره مند شده اند. 2) وضعیت کنونی الف: منشور ، اساسنامه دیوان و (امکان) دستیابی به آیین نظر مشورتی کمیته رسمی بین المتفقین در اجلاس خود در لندن به سال 1943 راجع به این پرسش که آیا دیوان نوین بایستی همچنان نسبت به صدور آرای مشورتی اختیار داشته باشد به مباحثه پرداخت. سرانجام برخی از اعضای کمیته مذکور اظهار داشتند که صلاحیت مشورتی با وظیفه قضایی دیوان که منحصراً عبارتست از حل و فصل اختلافات متناسب نبوده است. برعکس بعضی دیگر از اعضای این کمیته به سبب خدمات گرانبها و ارزشمند ارائه شده در زمینه آرای مشورتی در زمان دیوان دائمی ، عقیده داشتند که این آیین مشورتی نه تنها بایستی حفظ شود بلکه گسترش دادن آن نیز ضرورت دارد. بنظر آنان ، آیین مشورتی همانقدر از نقطه نظر بهینه سازی عملکرد سازمان بین المللی اساسی است که از نقطه نظر حل و فصل اختلافات بهمین سبب پیشنهاد شده بود که این آیین حتی به روی دولتها نیز گشوده شود سرانجام در همین راستا کمیته مذکور به غور و بررسی پرداخت. در پیشنهادات مربوط به تاسیس یک سازمان بین المللی عام که در اکتبر 1944ُبه کنفرانس دمبارتن اوکس ارائه شده بود تنها برای شورای امنیت و آنهم در زمینه مسائل حقوقی مربوط به اختلافاتی که توسط دولتهای ذینفع مستقیماً به دیوان ارائه شده باشند حق درخواست رای مشورتی و رجوع به دیوان آینده پیش بینی گردیده بود. کمیته حقوقدانان واشنگتن عقیده داشت که منشور باید فهرست سازمانهایی را که مجاز به احاله درخواستهایشان به دیوان در زمینه رای مشورتی باشند تعیین و مشخص نماید . با اینهمه کمیته مذکور پیشنهاد کرد که اگر موضوع به این صورت باشد نه تنها شورای امنیت بلکه مجمع عمومی نیز باید دارای چنین حقی باشد ضمن اینکه این طریق برای دیگر سازمانهای بین المللی و بطریق اولی برای دولتها بسته خواهد شد. در کنفرانس سانفرانسیسکو ، کمیسیون iv/1 انگاره صالح و محق بودن مجمع عمومی و شورا ی امنیت را در زمینه ارائه درخواست رای مشورتی از دیوان در خصوص هر مساله حقوقی از سرگرفت. در خصوص سازمانهای ثالث نیز کمیسیون مذکور در مقایسه با کمیسیون حقوقدانان بازتر و گسترده تر عمل نمود لیکن در زمینه اعطای امکان دسترسی عام به آیین رای مشورتی ، ساکت بود. کمیسیون از یکطرف تصمیم گرفت که درماده 65 اساسنامه مفادی را بگنجاند که براساس آن منشور ، صالح به تعیین ارگانها و سازمانهای مجاز در زمینه تقاضای رای مشورتی باشد و از طرف دیگر با الهام از نظر اعلام شده بریتانیا درکمیسیون فرعی a ii/2/ پیشنهاد نمود که منشور اختیار تعیین کلیه ارگانهای سازمان و موسسات تخصصی را در این زمینه به مجمع عمومی بسپارد. نتیجتاً ماده 96 منشور به شرح زیر از تصویب گذشت : 1- مجمع عمومی یا شورای امنیت میتوانند درباره هر مساله حقوقی از دیوان بین المللی دادگستری درخواست نظر مشورتی کنند. 2- سایر ارکان ملل متحد و موسسات تخصصی که چنین اجازه ای را از مجمع عمومی تحصیل کرده باشند نیز میتوانند نظر مشورتی دیوان را در مورد مسایل حقوقی مطروحه در حدود فعالیتشان بخواهند. از طرف دیگر بند اول ماده 65 اساسنامه دیوان بین المللی در اینخصوص مقرر میدارد : " ماده 65 : 1- دیوان میتواند در هر مساله حقوقی بدرخواست هر سازمان یا موسسه ای که منشور ملل متحد به او اجازه چنین درخواستی را میدهد و یا بر طبق مقررات آن منشور میتواند این اقدام را بعمل آورد رای مشورتی بدهد. در خاتمه باید گفت که امکان دسترسی به آیین درخواست رای مشورتی براساس متون و مقررات پیش گفته بسی گسترده تر از ماده 14 میثاق جامعه ملل است زیرا که همه ارکان سازمان ملل و کلیه سازمانهای تخصصی ملل متحد با تصویب مجمع عمومی اهلیت درخواست رای مشورتی از دیوان را خواهند داشت. موضوع دسترسی به آیین مشورتی حداقل محدود به دو نقطه نظر میباشد : در وهله اول ارگانها و موسسات مورد نظر تنها میتوانند راجع به مسائل و موضوعاتی که در چهارچوب فعالیت ویژه شان هست از دیوان نظر مشورتی درخواست کنند. این موضوع نسبتاً منطقی بنظر میرسد چرا که رای مشورتی ارائه شده بوسیله دیوان باید در راستای عملکرد بهتر سازمانهای بین المللی داخل در قلمرو تعریف ارائه شده منشور نیستند لیکن واقعیت این است که اولاً اکثر سازمانهای بزرگ جهانی در این تعریف می گنجد و در ثانی از میان سازمانهایی که شامل این تعریف نمیشوند ولی امروزه در این موضوع ذینفع میباشد. ( بویژه سازمانهای منطقه ای که بوسیله منشور نقش مهمی در حفظ صلح دارند) تعداد معدودی در سال 1945 تاسیس یافته بودند. ب : ارکان و سازمانهای مجاز بدرخواست رای مشورتی ارکان و سازمانهایی که هم اکنون میتوانند رای مشورتی از دیوان درخواست نمایند تعدادشان به 22 میرسد علاوه بر مجمع عمومی و شورای امنیت ، چهار رکن سازمان ملل مجاز به انجام چنین درخواستهایی میباشد که براساس قطعنامه مجمع عمومی به رسمیت شناخته شده است. تا کنون به 16 سازمان تخصصي ملل متحد اختیار درخواست رای مشورتی از سوی مجمع عمومی اعطاء شده است که این موضوع نیز مطابق با موافقتنامه های ارتباط آنان با سازمان ملل را تایید کرده اند همزمان مجوز مورد نظر را به بند دوم ماده 96 منشور سپرده است . بنابراین و حداقل از نقطه نظر رسمی این امر غیر قابل تردید است که سازمان بین المللی در معنای وسیع کلمه امروزه بیش از گذشته در جریان درخواست رای مشورتی حضور دارند. سرانجام باید این نکته را یادآوری نمود که در طول 48 سال گذشته دیوان کنونی تنها 21 رای مشورتی صادر کرده که اکثر آنها براساس تقاضای مجمع عمومی است و نیز تنها سه سازمان تخصصی تا اکنون از اختیاراتشان در زمینه درخواست نظر مشورتی استفاده نموده اند که عبارتند از oms ( سازمان بهداشت جهانی ) دوبار ، یونسکو و omi ( سازمان جهانی هواشناسی) پ : موضوع درخواستهای رای مشورتی مطابق مواد 96 منشور و 65 اساسنامه ، موضوع درخواستهای مشورتی که میتوانند به دیوان عرضه شوند بگونه ای منحصر و گسترده تعریف شده است : این درخواستها باید در زمینه مسائل حقوقی باشند. مقررات مذکور تمایز و تفکیک ماده 14 میثاق جامعه ملل، میان "اختلافات" و "موضوعات" را حفظ نکرده است. باید بعنوان دستاوردی در نظر داشت که یک مساله حقوقی در زمینه اختلافی که در حال ایجاد است و یا از قبل موجود بوده و نیز اینکه آن اختلاف دولتها را با همدیگر یا دولتها را با سازمانهای بین المللی به تقابل وادارد، میتواند در دیوان مطرح شود. مواد 68 اساسنامه و 102 آئین نامه داخلی دیوان این موضوع را تایید می کند: بر اساس این مقررات ،دیوان کنونی مي تواند همانند سلف خود ناگزیر در اجرای وظایف ترافعی اش از مقررات اساسنامه و آئین نامه داخلی در زمینه ترافعی، تا حدی که آنها را قابل اجرا میداند، الهام بگیرد. وانگهی بند 2 ماده 102 آیین نامه داخلی او را متعهد به انجام تحقیقات در این زمینه میکند که آیا تقاضای رای مشورتی راجع به آن مساله حقوقی است که فعلا بدون راه حل در میان دو یا چند دولت، بوجود آمده است؟ ت:مشارکت در آیین تقاضای رای مشورتی اگرچه امکان دسترسی (acces l) به آیین مشورتی امروزه نسبتا محدود بنظر میرسد لیکن مشارکت (participation) در این آیین همانند دوران فعالیت دیوان دایمی بسیار گسترده باقی مانده است . بند دوم ماده 66 اساسنامه مقرر میدارد :رئیس دفتر باید ابلاغ مخصوص و مستقیم بهر دولتی که حق اقامه دعوا در دیوان و یا یک سازمان بین المللی که به تشخیص رئیس دیوان توانایی دادن اطلاعات لازم را داشته باشد،اطلاع دهد که دیوان حاضر است در موعدی که رئیس مقرر مینماید اظهاریه های کتبی دریافت و یا بیانات شفاهی آنها را در جلسه علنی استماع نماید. مطابق بند سوم همین ماده نیز این امکان هست که دیگر دولتهای مجاز به اقامه دعوا در محضر دیوان و بر اساس تقاضای خودشان ،مشارکت نمایند. شرکت جستن در آیین مشورتی برای سازمانها نیز بسی گسترده تر است تا دسترسی به آن آیین .در واقع بر حسب بند 2 ماده 66 اساسنامه هر سازمان بین المللی میتواند جهت ارائه ملاحظات کتبی و شفاهی فرا خوانده شود. این امر که آیا این اصطلاح میتواند برای سازمانهای غیر دولتی نیز در نظر گرفته شود هنوز محل اختلاف است. در مقابل نباید تردید کرد که این اصطلاح همه سازمانهای مرکب از دولتها و نه تنها سازمانهای تخصصی را در بر میگیرد. عمل نشان میدهد که به دفعات سازمانهای بین الدول منطقه ای مثل oea وoua به مشارکت و حضور در ایین تقاضای رای مشورتی پذیرفته شده اند . ث:اثر رای مشورتی دیوان نظریات دیوان بین المللی دادگستری ،مانند نظرات سلف خود ذاتا مشورتی هستند به عبارت دیگر فاقد آثار اجباری است . این در اختیار ارگان یا سازمان تقاضا کننده است که تصمیم بگیرد که با امکانات مخصوص خودش نتایج حاصله از این رای مشورتی را دنبال نماید .دیوان خود کرارا در خصوص ماهیت غیر اجباری نظریاتی که میدهد اصرار داشته است اگر چه تعدادی از اعضایش آن را به عنوان یک ارزش حقوقی متعالی واقتداری اخلاقی توصیف کرده اند. میدانیم که در عصر دیوان دائمی دادگستری بین المللی دولتها میتوانستند در جریان مذاکرات شورای جامعه ملل پیرامون درخواست نظر مشورتی پیشاپیش خود را با نظریه ای که داده خواهد شد منطبق نماید. این عمل بر طبق اساسنامه دیوان کنونی به اشکال مختلف گسترده شده است. دیوان از این زمان به بعد ، راه یابی و چاره جویی در زمینه عدم قابلیت سازمانهای بین المللی را در کسب امکان دستیابی به دیوان مد نظر قرار میدهد و سپس قیود و شروطه شبه سازش مندرج در عهد نامه های بین دولتها و سازمانهای بین المللی ( که بر مبنای آن قیود و شروط در صورت اختلاف میان یک دولت و سازمان ، نظر مشورتی از دیوان خواسته میشود ) شکل می گیرد که نظر مذکور برای طرفین اثری قطعی خواهد داشت . در میان نمونه های کلاسیک این نوع ،میتوان کنوانسیون راجع به امتیازات و مصونیتهای ملل متحد (بخش30)و موافقتنامه مقرر میان ملل متحد و ایالات متحده آمریکا (بخش 21 ) را بعنوان مثال بیان نمود. مثال ملموس تر نیز عبارت از کنوانسیون وین 1986 راجع به حقوق معاهدات میان دولتها و سازمانهای بین المللی یا میان سازمانهای بین المللی با یکدیگر (ماده66)است. این راه حل نسبتا سهل اختلافات میان دولتها و سازمانهای بین المللی که تحت عنوان "نظریه مشورتی اجباری" که غالبا به آن استناد میجویند مسلما دارای ماهیتی شبیه و یکسان با آیین ترافعی است اما کاملا از آیین ترافعی ارائه شده بوسیله اساسنامه دیوان ،متمایز است . موضوع همچنان عبارت است از آرای مشورتی که به همان اندازه که به ارائه تقاضا مربوط است (که باید بوسیله یک ارکان یا سازمان مجاز تقدیم شده)به همان اندازه نیز مربوط به آیین و ترتیب بمعنی دقیق کلمه و بویژه چگونگی مشارکت دولتها و نیز ماهیت رای و تصمیم نهایی است .(نظریه مشورتی بعنوان یک قضییه مختوم بها resjudicata محسوب نمی شود و شامل ماده 59 اساسنامه و ماده 94 منشور هم نمیگردد.)در نتیجه اگر چنین نظراتی ایجاد الزام کند ،هرگز خود بخود و فی نفسه perse نیست بلکه بر طبق یک تعهد جنبی کاملا مستقل از رای مشورتی بوده است. نهایتا اینکه اعمال "نظریات اجباری "استعمال ویژه ای یافته و آغازی است بر نهادینه ساختن مقررات اساسنامه دادگاه اداری OIT (سازمان بين المللي كار)و اساسنامه دادگاه اداري ملل متحد که ترتیب اصلاح تصمیمات این دادگاه ها را در برخی موارد که اعتبار آنها مورد اعتراض است ،تنظیم مینماید (بوسیله دیوان). در چهار چوب این آیین ،دیوان بنا به تقاضای رای مشورتی چهار دفعه ، تشکیل جلسه داده است (یکبار بوسیله شورای اجرائی یونسکو و سه با ر بوسیله کمیته تقاضاهای اصلاح تصمیمات دادگاه اداری ملل متحد). 3) به سوی گسترش {امکانات } دستیابی به آیین رای مشورتی اگر بخواهیم سازمانهای بین المللی را به این آیین قضایی ، بگونه ای تنگاتنگ مرتبط سازیم باید از خودمان راجع به امکانات توسعه دستیابی به آیین نظر مشورتی در محضر دیوان پرسش نمائیم. میتوان از هم اکنون نسبت به برخی ابداعات که سزاوار تفسیرهای کوتاهی است به بررسی و غور پرداخت. از چند سال پیش تا کنون موضوع دستیابی دبیر کل به آئین مشورتی دوباره در دستور کار قرار گرفته است. موضوع مذکور به کرات در چهار چوب های مختلف مطرح گردیده است. این به رییس دیوان مربوط نیست که داخل بحثي شود كه داراي برخی ابعاد سیاسی است. لیکن میخواهد دو موضوع مربوط به این قضیه خاطر نشان شود نخستین آن اساساً بنیادی است : اگر چه دبیر خانه تنها ارگان اصلی است که امروزه دسترسی به آیین درخواست مشورتی از محضر دیوان را ندارد، همچنین تنتها سازمانی است که از دولتها نیز ترکیب نشده است . گونه دیگر مربوط به کاربرد محسوس مجوز اصلی است که دبیر کل برای درخواست نظرات مشورتی دريافت خواهد نمود. آیا این مجوز باید دائمی باشد ؟ آیا باید همه زمینه های فعالیت دبیر کل را در بر گیرد ؟ آیا اجرای آن باید مستلزم توافق طرفهای اختلافی باشد که در حال تبلور است و یا اینکه قبلاً متبلور شده است ؟ امتیاز یک چنین مجوزی البته عبارت خواهد بود از تسهیل در جهت انعقاد جلسه دیوان که در عین حال با انعطاف تر و در صورت نیاز سریعتر خواهد بود. دبیر کل دیگر حق ارجاع به ارگانهای ثالث را نخواهد داشت. در برخی موارد این مجوز امکان اجتناب از خطرات وضعیتهای سیاسی سنگین و فلج کننده را فراهم می آورد. همچنین میتوان گسترش امکان دستیابی به دیوان را ضمن گسترش آن به سازمانهایی که اعضای سیستم ملل متحد نیستند تصور نمود. دستیابی به آیین مشورتی میتواند بسیار سودمند باشد چه در چهارچوب روابط خارجی آنها و چه در رابطه با عملکرد داخلی آنها . ( بدینسان برای دادگاههای داخلی هم میتواند خیلی مفید باشد و نیز برای یک سازمانی که بطور مثال بتواند در دیوان مسائلی را قبل از داوری و محاکمه تحت شکل تقاضای مشورتی مطرح نماید.